Die Hauptsatzung einer Gemeinde und die Geschäftsordnung eines Gemeinderats sind grundlegende Dokumente, die für die Arbeitsfähigkeit des Gemeinderats von elementarer Bedeutung sind. Deshalb besteht nach § 4 und § 38 Sächsische Gemeindeordnung (SächsGemO) eine Pflicht zum Beschluss der beiden Dokumente. In der Regel stehen Hauptsatzung und Geschäftsordnung bei den konstituierenden Sitzungen der neugewählten Gemeinderäte auf der Tagesordnung. Es besteht jedoch bei Bedarf jederzeit die Möglichkeit für den Gemeinderat, Änderungen in der Hauptsatzung und in der Geschäftsordnung zu beschließen, wobei zu beachten ist, dass Änderungen der Hauptsatzung erst am Tage nach ihrer öffentlichen Bekanntmachung, also nicht sofort, wirksam werden.
Der Sächsische Städte- und Gemeindetag hat für die Gemeinden eine Musterhauptsatzung und eine Mustergeschäftsordnung bereitgestellt. Beide haben für die Gemeinden zwar keinen verbindlichen Charakter, erfüllen aber für die Abfassung der Dokumente in den Gemeinden eine wichtige Hilfsfunktion, da sie ein hohes Maß an rechtlicher Verlässlichkeit liefern.
Grundlegendes zur Hauptsatzung
Die Hauptsatzung ist so etwas wie das Grund- und Verfassungsstatut einer Gemeinde. Das Besondere der Hauptsatzung im Unterschied zu allen anderen Satzungen besteht darin: dass sie mit der Mehrheit der Stimmen aller Gemeinderatsmitglieder beschlossen werden muss. Dabei zählt die Stimme des Bürgermeisters mit, da er ja stimmberechtigtes Mitglied im Gemeinderat ist. Zählt ein Gemeinderat zum Beispiel 16 Gemeinderäte plus Bürgermeister (= 17), dann wäre für den Beschluss der Hauptsatzung eine Mehrheit von mindestens neun Stimmen erforderlich. Mit dem Beschluss durch eine qualifizierte Mehrheit soll verhindert werden, dass die Hauptsatzung etwa durch eine im Gemeinderat gerade zufällige Mehrheit zustande kommt und auch allzu häufigen Änderungen unterworfen wird.
Mit der Hauptsatzung kann das durch die Sächsische Gemeindeordnung gesetzte Recht durch spezielle Regelungen ergänzt werden, um bestimmten Gemeindebesonderheiten (etwa der besonderen Siedlungsstruktur und Größe der Gemeinde) Rechnung zu tragen. Diese Regelungen müssen sich aber in jedem Fall in dem durch die Gemeindeordnung vorgegebenen gesetzlichen Rahmen bewegen und dürfen den gesetzlichen Bestimmungen nicht widersprechen.
Der Sinn kommunaler Satzungsautonomie besteht gerade darin, den Gemeinden eine eigene Gestaltungsfreiheit zu überlassen, damit sie ihre Angelegenheiten nach eigenen Zweckvorstellungen und den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten entsprechend regeln können. Den Gemeinden steht es dabei frei, ihre Hauptsatzung entweder auf das zwingend notwendige Maß zu beschränken oder darüber hinaus weitere Bestimmungen aufzunehmen. Je nach den örtlichen Bedürfnissen können zum Beispiel Bestimmungen zum Gemeindegebiet, zum Leitbild der Gemeinde, zum gemeindlichen Wappen, zu örtlichen Gedenktagen oder zum Dienstsiegel aufgenommen werden.
Die Hauptsatzung gilt über die Wahlperiode hinaus, das heißt, der neugewählte Gemeinderat ist zunächst weiterhin daran gebunden. Die Änderung der Hauptsatzung kann nur durch eine Änderungssatzung erfolgen, die ebenfalls durch eine qualifizierte Mehrheit aller Mitglieder des Gemeinderats zu beschließen ist.
Die Hauptsatzung sowie Änderungssatzungen bedürfen keiner Genehmigung durch die Rechtsaufsichtsbehörde, müssen ihr aber unverzüglich angezeigt werden. Wie andere gemeindliche Satzungen ist die Hauptsatzung öffentlich bekanntzumachen und tritt erst am Tage nach ihrer Bekanntmachung in Kraft.
Werden mehrere Gemeinden zu einer neuen Gemeinde zusammengeschlossen, muss eine neue Hauptsatzung beschlossen werden, alte Hauptsatzungen aus aufgelösten Gemeinden haben keine Fortgeltung.
Gestaltungsmöglichkeiten für die Gemeinde
Die SächsGemO schreibt vor, dass bestimmte Regelungen der gemeindlichen Organisation und Verfassung durch die Hauptsatzung zu beschließen sind. Außerdem wird die Möglichkeit eingeräumt, neben den gesetzlichen Grundsatzregelungen für die Gemeinde weitergehende Bestimmungen im Detail festzulegen. Sollen diese für die Gemeinde wirksam werden, müssen sie ebenfalls in der Hauptsatzung der Gemeinde so beschlossen werden. Jedoch kann in der Hauptsatzung nichts festgelegt werden, was den Bestimmungen der SächsGemO widerspricht.
Zahl der Gemeinderäte verändern
In § 29 legt die SächsGemO im Grundsatz die zahlenmäßige Stärke des Gemeinderats in Abhängigkeit von der Einwohnerzahl fest. Durch die Hauptsatzung kann die Gemeinde bestimmen, dass die Zahl der Gemeinderäte um die nächsthöhere Größengruppe heraufgesetzt oder auf die nächstniedere Größengruppe herabgesetzt werden kann; in der höchsten Größengruppe kann die Zahl um bis zu zehn erhöht werden. In Landkreisen ist nach Sächsischer Landkreisordnung (SächsLKrO) eine adäquate Regelung für die Zahl der Kreisräte nicht möglich.
Bildung von Ausschüssen
Durch die Hauptsatzung kann der Gemeinderat nach § 41 Abs. 1 SächsGemO beschließende Ausschüsse bilden und ihnen bestimmte Aufgabengebiete zur dauernden Erledigung übertragen. Zur Vorberatung bestimmter Angelegenheiten kann der Gemeinderat durch Bestimmung in der Hauptsatzung nach § 43 beratende Ausschüsse bilden.
In der Muster-Hauptsatzung des Sächsischen Städte- und Gemeindetages werden als beschließende Ausschüsse empfohlen:
- der Verwaltungsausschuss und
- der Technische Ausschuss
sowie als beratender Ausschuss:
- der Kultur- und Sozialausschuss.
Wie viele und welche Ausschüsse jedoch durch Bestimmung in der Hauptsatzung gebildet werden, steht ganz im Ermessen des Gemeinderats. In kleinen Gemeinden kann auch ganz auf die Bildung von Ausschüssen verzichtet werden.
Zusammensetzung der Ausschüsse
Nach § 42 SächsGemO soll die Zusammensetzung der Ausschüsse der Mandatsverteilung im Gemeinderat entsprechen. Auf dieser Grundlage bestellt der Gemeinderat die Mitglieder und deren Stellvertreter widerruflich aus seiner Mitte. Das Nähere hat die Hauptsatzung zu regeln. Das Gesetz gibt indes nicht vor, nach welchem Berechnungsverfahren die Sitzverteilung auf die Fraktionen zu erfolgen hat. Da nach erfolgter Kommunalwahl für die Sitzverteilung im Gemeinderat das sächsische Kommunalwahlgesetz das Höchstzahlverfahren nach Sainte-Laguë bestimmt, liegt es auf der Hand, dieses Verfahren auch für die Sitzverteilung in den Ausschüssen anzuwenden.
Mit der Bestellung der Ausschussmitglieder sind zugleich deren Stellvertreter mitzubestellen. Hier wäre die Form der Stellvertretung festzulegen, ob eine persönliche oder eine nichtpersönliche Stellvertretung erfolgen soll, ob bei letzterer eine Reihenfolgestellvertretung oder eine Poolstellvertretung infrage käme.
Außerdem kann durch die Hauptsatzung nach § 43 Abs. 3 SächsGemO der Gemeinderat bestimmen, dass die beratenden Ausschüsse den Vorsitzenden aus ihrer Mitte wählen können, der dann insoweit die Aufgaben des Bürgermeisters wahrnimmt.
Überweisung an Ausschuss
Durch die Hauptsatzung kann nach § 41 Abs. 4 bestimmt werden, dass Anträge, die nicht vorberaten worden sind, auf Antrag des Vorsitzenden des Gemeinderats oder eines Fünftels aller Mitglieder des Gemeinderats den zuständigen beschließenden Ausschüssen zur Vorberatung überwiesen werden müssen.
Bildung eines Ältestenrats
Der Gemeinderat kann nach § 45 durch die Hauptsatzung einen Ältestenrat bilden, der den Bürgermeister in Fragen der Tagesordnung und des Gangs der Verhandlungen des Gemeinderats und seiner Ausschüsse berät.
Bildung von Beiräten
Durch die Hauptsatzung können nach § 47 SächsGemO Sonstige Beiräte gebildet werden, denen Mitglieder des Gemeinderats und sachkundige Einwohner angehören (zum Beispiel Seniorenbeirat, Behindertenbeirat, Naturschutzbeirat). Sie unterstützen den Gemeinderat und die Gemeindeverwaltung bei der Erfüllung ihrer Aufgaben. Ebenso kann nach § 46 SächsGemO durch die Hauptsatzung ein Beirat für geheimzuhaltende Angelegenheiten gebildet werden, der den Bürgermeister in geheimzuhaltenden Angelegenheiten (§ 53 Abs. 3 Satz 2 SächsGemO) berät.
Hauptamtlichkeit des Bürgermeisters
Grundsätzlich gilt: In Gemeinden ab 5.000 Einwohnern ist der Bürgermeister hauptamtlicher Beamter auf Zeit. In Gemeinden unter 5.000 Einwohnern, die Mitglied eines Verwaltungsverbandes oder, ohne erfüllende Gemeinde zu sein, Mitglied einer Verwaltungsgemeinschaft sind, kann nach § 51 Abs. 2 SächsGemO die Hauptsatzung bestimmen, dass der Bürgermeister Ehrenbeamter auf Zeit ist.
Abwahlverfahren des Oberbürgermeisters
Das Quorum für ein Bürgerbegehren zur Einleitung eines Abwahlverfahrens des Oberbürgermeisters in Städten mit mehr als 100.000 Einwohnern kann nach § 51 Abs. 8 SächsGemO durch die Hauptsatzung bis auf ein Fünftel herabgesetzt werden. In Landkreisen muss ein Bürgerbegehren für die Abwahl des Landrats nach § 47 Abs. 7 von mindestens einem Drittel der Bürger des Landkreises unterzeichnet sein.
Übertragung von Aufgaben auf den Bürgermeister
Die dauernde Übertragung der Erledigung bestimmter Aufgaben auf den Bürgermeister kann nach § 53 Abs. 2 SächsGemO nur durch die Hauptsatzung geregelt werden.
Beschränkungen für die Stellvertreter des Bürgermeisters
Werden nach § 54 Abs. 1 SächsGemO aus der Mitte des Gemeinderats Stellvertreter des Bürgermeisters bestellt, kann nach § 54 Abs. 2 SächsGemO durch die Hauptsatzung bestimmt werden, dass sich die Stellvertretung nur auf den Vorsitz im Gemeinderat und die Vorbereitung seiner Sitzungen sowie auf die Repräsentation der Gemeinde zu beschränken habe.
Zahl der Beigeordneten
Werden gemäß § 55 Abs. 1 SächsGemO in Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnern hauptamtliche Beigeordnete als Stellvertreter des Bürgermeisters bestellt, so ist die Zahl der Beigeordneten nach den Erfordernissen der Gemeindeverwaltung durch die Hauptsatzung zu bestimmen, jedoch im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben entsprechend der Einwohnerzahl der Gemeinde.
Sieht die Hauptsatzung mehrere Beigeordnete vor, sollen die Vorschläge der Parteien und Wählervereinigungen nach dem Verhältnis ihrer Sitze im Gemeinderat berücksichtigt werden. Für Landkreise besteht diese Möglichkeit nicht.
In jedem Landkreis ist als Stellvertreter des Landrats ein hauptamtlicher Beigeordneter zu bestellen. Durch die Hauptsatzung kann nach § 50 Abs. 1 SächsLKrO bestimmt werden, dass ein weiterer Beigeordneter bestellt wird. In Landkreisen mit mehr als 250.000 Einwohnern können bis zu drei Beigeordnete bestellt werden.
Bestellung von Beauftragten
Nach § 64 SächsGemO können die Gemeinden für bestimmte Aufgabenbereiche besondere Beauftragte bestellen. Zur Verwirklichung des Grundrechts der Gleichberechtigung von Frau und Mann haben die Gemeinden mit eigener Verwaltung Gleichstellungsbeauftragte zu bestellen. In Gemeinden mit mehr als 20.000 Einwohnern und in Landkreisen (§ 60 SächsLKrO) soll diese Aufgabe hauptamtlich ausgeführt werden.
Näheres dazu ist in der Hauptsatzung zu regeln, so zum Beispiel dass der Gleichstellungsbeauftragte das Recht hat, an den Sitzungen des Gemeinderates und der für seinen Aufgabenbereich zuständigen Ausschüsse mit beratender Stimme teilzunehmen. Die Gemeindeverwaltung hat den Gleichstellungsbeauftragten bei der Erfüllung seiner Aufgaben zu unterstützen.
In Landkreisen und in Kreisfreien Städten sollen zur Wahrung der Belange der dort lebenden Ausländer Beauftragte für Migration und Integration bestellt werden.
Ortschaftsverfassung
Für nach dem 1. Mai 1993 im Rahmen einer Gebietsänderung entstandene Ortsteile einer Gemeinde kann nach § 65 Abs. SächsGemO durch die Hauptsatzung die Ortschaftsverfassung eingeführt werden. Dabei können mehrere benachbarte Ortsteile zu einer Ortschaft zusammengefasst werden. Die Zahl der Ortschaftsräte ist nach § 66 Abs. 2 SächsGemO ebenfalls in der Hauptsatzung zu bestimmen.
Durch die Hauptsatzung kann der Gemeinderat nach § 67 Abs. 3 SächsGemO dem Ortschaftsrat weitere die Ortschaft betreffende Angelegenheiten als schon durch das Gesetz vorgesehen zur dauernden Erledigung übertragen, jedoch nicht Angelegenheiten, die nach § 28 Abs. ausschließlich dem Gemeinderat vorbehalten sind.
Die Hauptsatzung kann auch nach § 69 Abs. 2 SächsGemO bestimmen, dass Bürgerentscheide und Bürgerbegehren in entsprechender Anwendung der §§ 24 und 25 in den Ortschaften durchgeführt werden können.
Eine Ortschaftsverfassung kann nach § 69a Abs. 1 SächsGemO durch Änderung der Hauptsatzung zur nächsten regelmäßigen Wahl der Gemeinderäte aufgehoben werden, frühestens jedoch zur übernächsten Wahl nach ihrer Einführung.
Kreisfreie Städte
Nach § 24 Abs. 3 SächsGemO ist bei einem Bürgerentscheid der zur Abstimmung gestellte Entscheidungsvorschlag angenommen, wenn er die Mehrheit der gültigen Stimmen erhält und diese Mehrheit mindestens 25 Prozent der Stimmberechtigten beträgt. In Kreisfreien Städten kann die Hauptsatzung ein geringeres Quorum, jedoch nicht weniger als 15 Prozent der Stimmberechtigten, festsetzen. Gleiches gilt hier auch für Landkreise (§ 22 Abs. 3 SächsLKrO).
Die Kreisfreien Städte können nach § 70 Abs. 1 SächsGemO durch Hauptsatzung das Stadtgebiet in Stadtbezirke einteilen. Bei der Einteilung soll auf die Siedlungsstruktur, die Bevölkerungsverteilung und die Ziele der Stadtentwicklung Rücksicht genommen werden.
Grundsätzlich werden die Mitglieder des Stadtbezirksbeirats vom Gemeinderat aus dem Kreise der im Stadtbezirk wohnenden wählbaren Bürger nach jeder regelmäßigen Wahl der Gemeinderäte bestellt. Die Hauptsatzung kann davon abweichend festlegen, dass die Stadtbezirksbeiräte in den Stadtbezirken nach den für die Wahl des Ortschaftsrats geltenden Vorschriften gewählt werden. Die Festlegung kann zur nächsten regelmäßigen Wahl der Gemeinderäte geändert werden, jedoch frühestens zur übernächsten Wahl nach ihrer Einführung.
Die Zahl der Mitglieder des Stadtbezirksbeirats wird durch die Hauptsatzung bestimmt; sie richtet sich nach der Einwohnerzahl im jeweiligen Stadtbezirk. Sie darf höchstens halb so groß sein wie die Zahl der Stadträte, wie sie nach § 29 Abs. 2 SächsGemO in Gemeinden mit einer Einwohnerzahl, die der von der Kreisfreien Stadt zu ermittelnden Einwohnerzahl des Stadtbezirks entspricht.
Durch Hauptsatzung können dem Stadtbezirksbeirat Aufgaben wie einem Ortschaftsrat nach § 67 Abs. 1 Satz 1 Nummer 2 bis 5 und 7 SächsGemO übertragen werden. Der Stadtrat kann die Angelegenheiten im Einzelnen abgrenzen und allgemeine Richtlinien erlassen. Der Stadtbezirksbeirat hat ein Vorschlagsrecht zu allen Angelegenheiten, die den Stadtbezirk betreffen.
Für den Stadtbezirksbeirat sind die §§ 34, 35 und 36 bis 40 SächsGemO, wie sie für den Gemeinderat gelten, entsprechend anzuwenden. Darüber hinaus kann die Hauptsatzung im Rahmen des Gesetzes Weiteres bestimmen.
Die Stadtbezirksverfassung kann nach § 71 Abs. 9 SächsGemO durch Änderung der Hauptsatzung zur nächsten regelmäßigen Wahl der Gemeinderäte aufgehoben werden, frühestens jedoch zur übernächsten Wahl nach ihrer Einführung.
Annahme von Spenden und Schenkungen
Über die Annahme oder Vermittlung von Spenden, Schenkungen und ähnlichen Zuwendungen entscheidet nach § 73 Abs. 5 SächsGemO der Gemeinderat oder ein beschließender Ausschuss. Die Hauptsatzung kann abweichende Regelungen treffen, wenn es um die Annahme oder Vermittlung von Spenden, Schenkungen und ähnlichen Zuwendungen zugunsten von Museen, Bibliotheken und Archiven, deren Träger die Gemeinde ist, sowie um die Annahme oder Vermittlung von Spenden, Schenkungen und ähnlichen Zuwendungen bis zu einem Wert von im Einzelfall 50 Euro geht.
Text: Achim Grunke