Wird das Geld in den Kommunen knapp, stehen oft zuerst die freiwilligen Aufgaben auf dem Prüfstand. Aber können die einfach so gestrichen werden? Ein Blick ins Gesetzbuch
Wer sich in den Bereich der praktischen Kommunalpolitik begibt, wird unmittelbar mit der Frage konfrontiert, welche Aufgaben Kommunen zu erfüllen haben. Die Sächsische Gemeindeordnung (SächsGemO) unterteilt die Aufgaben von Gemeinden nach freiwilligen Aufgaben, Pflichtaufgaben und Pflichtaufgaben nach Weisung, sogenannte Weisungsaufgaben. Das mag zunächst als bloße juristische Abstraktion erscheinen, aber spätestens, wenn es zu entscheiden gilt, was aus dem Gemeindehaushalt finanziert werden kann, wird die Frage der Aufgabenzuordnung ganz praktisch.
Grundsätzlich gilt, dass Kommunen freiwilige Aufgaben nur dann übernehmen können, wenn ihnen nach Erfüllung der Pflichtaufgaben überhaupt noch finanzielle Mittel verbleiben. Wäre es aber wirklich rechtens, dass bei knappen Kassen die freiwilligen Aufgaben bis auf ein Nichts reduziert werden könnten?
Nach Artikel 87 der Sächsischen Verfassung (SächsVerf) sorgt der Freistaat Sachsen dafür, »dass die kommunalen Träger der Selbstverwaltung ihre Aufgaben erfüllen können«. Damit sind aber nicht nur die Pflichtaufgaben gemeint, sondern ebenso die freiwilligen Aufgaben. Die kommunalen Träger der Selbstverwaltung, die Gemeinden, Gemeindeverbände und Landkreise, haben gegen den Freistaat einen Anspruch auf eine ausreichende, also auf eine angemessene Finanzausstattung. Ziel: die eigenverantwortliche Selbstverwaltungstätigkeit.
Die eigene Individualität
So urteilte der Sächsische Verfassungsgerichtshof im Jahr 2010: »Die zur Verfügung stehenden Finanzmittel müssen danach grundsätzlich so bemessen sein, dass den Gemeinden neben der Erfüllung der übertragenen Aufgaben die Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben in einem Umfang ermöglicht wird, der Ausdruck eines politisch-gestalterischen Spielraums in diesem Bereich ist.« Gerade die Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben sei es, urteilten die Richter:innen, die die Sächsische Verfassung gewährleisten wolle. Schließlich äußere sich in den freiwilligen Aufgaben die eigenverantwortliche Entscheidungsgewalt der Kommunen, die wiederum die Selbstverwaltung so sehr prägt. Daraus folge, schlussfolgerte der Verfassungsgerichtshof, dass den Kommunen ein hinreichender finanzieller Spielraum für freiwillige Aufgaben verbleiben müsse, um ortsspezifische Bedürfnisse zu befriedigen und so die eigene Individualität zu wahren.
Um eine angemessene Finanzausstattung der kommunalen Träger der Selbstverwaltung zu gewährleisten, sind die nicht ausreichenden Einnahmen durch staatliche Finanzzuweisungen aus dem kommunalen Finanzausgleich nach dem Sächsischen Finanzausgleichsgesetz (SächsFAG) zu ergänzen. Für den Freistaat besteht also eine Einstandspflicht für eine ausreichende Finanzausstattung, soweit die Gemeinden nicht durch eigene Einnahmen über ausreichend Mittel verfügen.
Wer bezahlt?
Aber: Infolge der vergleichsweise schwächeren Wirtschaftskraft müssen die ostdeutschen Länder ihren Kommunen anteilig deutlich höhere Finanzzuweisungen zukommen lassen, als das in den westdeutschen Ländern geschieht. So betrug 2018 der Anteil der Zuweisungen aus dem SächsFAG an den kommunalen Gesamteinnahmen in Sachsen rund 49 Prozent, während es etwa in Rheinland-Pfalz nur 37 Prozent und in Baden-Württemberg nur 25 Prozent waren. Wird den kommunalen Trägern der Selbstverwaltung durch Gesetz die Erledigung bestimmter Aufgaben übertragen, ob Pflichtaufgaben oder Weisungsaufgaben sind dabei nach Artikel 85 SächsVerf Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen. Führt die Übertragung der Aufgaben zu einer Mehrbelastung der kommunalen Träger der Selbstverwaltung, so ist ein entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen. Dies gilt auch, wenn freiwillige Aufgaben in Pflichtaufgaben umgewandelt werden oder wenn der Freistaat Sachsen durch ein Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes nachträglich eine finanzielle Mehrbelastung bei der Erledigung übertragener oder bestehender Aufgaben unmittelbar verursacht.
Der Sächsische Verfassungsgerichtshof hat in seinem Urteil vom 23. November 2000 festgestellt, dass der gebotene Mehrbelastungsausgleich vollständig und von der Finanzkraft der Kommunen unabhängig zu leisten ist. Dies kann in dem jeweiligen Fachgesetz erfolgen oder aber im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs, wenn geeignete Verteilungsindikatoren zur Verfügung stehen.
Doch was sind Pflichtaufgaben überhaupt und wie grenzen sie sich von freiwilligen Aufgaben einer Kommune ab?
Anders als bei den freiwilligen Aufgaben, bei denen den Gemeinden deren Wahrnehmung völlig frei überlassen ist, sind die Gemeinden zur Erledigung dieser Aufgaben bindend verpflichtet. Sie haben keine Entscheidungsfreiheit darüber, ob sie diese Aufgaben erfüllen wollen oder nicht. Sie haben nur noch Entscheidungsfreiheit über das Wie der Durchführung der ihnen gesetzlich zugewiesenen Aufgaben. Die Eigenverantwortlichkeit beschränkt sich bei diesen Aufgaben nur noch auf die Art und Weise der Durchführung und in gewissem Maße auf den Umfang der Realisierung.
Zu den Pflichtaufgaben gehören in Sachsen unter anderen: die Baulanderschließung1, die Aufstellung von Bebauungs- und Flächennutzungsplänen2, die Baulastträgerschaft für Gemeindestraßen und Ortsdurchfahrten3, die Aufstellung, Ausrüstung und Unterhaltung einer Feuerwehr4, die Trägerschaft für öffentliche Schulen5sowie die Beleuchtung, Reinigung und das Räumen und Streuen von öffentlichen Straßen6. Kommunen sind außerdem verpflichtet, die Wasserversorgung abzusichern und Abwasser zu beseitigen7sowie Friedhöfe anzulegen und Leichenhallen zu errichten8.
In keinem anderen Bundesland, außer in Sachsen, ist zudem die Kultur eine Pflichtaufgabe9der Gemeinden und Landkreise. Jedoch erstreckt sich diese nicht auf sämtliche Kultureinrichtungen und -aktivitäten. So wird beispielsweise die Unterhaltung jedes noch so kleinen Heimatmuseums nicht zu einer Pflichtaufgabe gemacht. Deshalb beschränkt §3 des Sächsischen Kulturraumgesetzes (SächsKRG) den sachlichen Geltungsbereich des Gesetzes und bindet die Pflicht zur Kultur an bestimmte Voraussetzungen: Erstens werden kulturelle Einrichtungen, einschließlich Musikschulen, und Maßnahmen von regionaler Bedeutung, unabhängig von ihrer Trägerschaft und Rechtsform, auf Beschluss des Kulturkonventes als Organ des jeweiligen Kulturraumes nach Maßgabe der verfügbaren Finanzmittel unterstützt. Dabei sind Einrichtungen und Maßnahmen der Kulturellen Bildung angemessen zu berücksichtigen. Zweitens ist die Förderung grundsätzlich von einer angemessenen Beteiligung der Sitzgemeinde an den Ausgaben oder finanzwirksamen Aufwendungen der betreffenden Einrichtung oder Maßnahme außerhalb der Kreisumlage abhängig zu machen. Für die Realisierung der Pflicht-Kulturaufgaben wirdden Kulturräumen in Sachsen jährlich ein Kulturlastenausgleich von mindestens 94.700.000 Euro aus dem Sächsischen Haushalt zur Verfügung gestellt. Im Doppelhaushalt 2019/2020 wurden jeweils 104,7 Millionen Euro eingestellt. Parallel zum Kulturlastenausgleich haben in den ländlichen Kulturräumen die Landkreise eine Kulturumlage zu erheben und sich so mit an den Ausgaben für Kultur von regionaler Bedeutung angemessen zu beteiligen.
Weder ob noch wie
Neben den freiwilligen und Pflichtaufgaben gibt es aber noch eine dritte Gruppe: die Weisungsaufgaben. Sie sind Pflichtaufgaben, die den Gemeinden nach § 2 Abs. 3 der Sächsischen Gemeindeordnung »zur Erfüllung nach Weisung auferlegt werden« können, sie sind also an ein Weisungsrecht des Staates gekoppelt. Es handelt sich hierbei nicht um Selbstverwaltungsaufgaben der Gemeinden im herkömmlichen Sinn. Diese Aufgaben liegen außerhalb der institutionell geschützten Selbstverwaltungsgarantie, werden jedoch von den Gemeinden in ihrer Eigenschaft als Träger der kommunalen Selbstverwaltung wahrgenommen.
Bei den Weisungsaufgaben hat die Gemeinde weder die Möglichkeit, über das Obnoch über das Wieder Aufgabenrealisierung zu entscheiden. Die Gemeinden unterliegen hierbei nicht nur der rechtlichen, sondern auch der Fachaufsicht des Staates. Der Staat kontrolliert sowohl die Rechtmäßigkeit als auch die Zweckmäßigkeit der Aufgabendurchführung. Der Umfang des staatlichen Weisungsrechts muss jedoch durch Gesetz bestimmt werden. Nur Pläne, Programme oder Verwaltungsvorschriften reichen nicht aus. Folgende Tätigkeitsgebiete gehören derzeit in Sachsen zu den Weisungsaufgaben: Denkmalschutz10, Bauaufsicht11, Ortspolizeibehörde12, Pass- und Personenstandsangelegenheiten13sowie die Bereiche Meldewesen und Statistik14. Für die Erledigung von Weisungsaufgaben sind meist die Bürgermeister:innen bzw. Landrät:innen zuständig.
Doch auch Landkreise können freiwillige Aufgaben übernehmen, ihnen können Pflichtaufgaben per Gesetz zugeordnet und Weisungsaufgaben auferlegt werden. Die Besonderheit der Kreisaufgaben wird in § 2 der Sächsischen Landkreisordnung bestimmt. Demnach erfüllen Landkreise »alle überörtlichen und alle die Leistungsfähigkeit der einzelnen kreisangehörigen Gemeinde übersteigenden Aufgaben in eigener Verantwortung«.
Zur Deckung ihres Finanzbedarfs können Landkreise dafür eine Umlage von den kreisangehörigen Gemeinden erheben. Bemessungsgrundlage sind die gemeindlichen Steuereinnahmen, also Grundsteuern, Gewerbesteuer und Anteile an der Einkommen- und Umsatzsteuer. Außerdem erhalten sie die allgemeinen Schlüsselzuweisungen aus dem SächsFAG. Von dieser Umlagegrundlage wird ein bestimmter Prozentsatz als Kreisumlagesatz definiert. Einst als subsidiäres Deckungsmittel gedacht, ist die Kreisumlage zu einer festen Einnahmequelle der Landkreise geworden.
Erhöhen Landkreise den Kreisumlagesatz, geht das zulasten der kreisangehörigen Gemeinden, was immer wieder zu Auseinandersetzungen zwischen Landkreisen und Gemeinden geführt hat. Das Bundesverwaltungsgericht hat in einem Urteil vom 31.01.2013 jedoch festgestellt, dass die Kreisumlage nicht einseitig und beliebig festgesetzt werden darf. Ein Landkreis dürfe seine Finanznot nicht auf die kreisangehörigen Gemeinden abwälzen, sondern habe sich hier an das Land zu halten.
Text: Achim Grunke
1 § 123 Baugesetzbuch
2 § 2 Baugesetzbuch
3 § 44 Sächsisches Straßengesetz
4 § 2 Sächsisches Brandschutzgesetz
5 § 22 Sächsisches Schulgesetz)
6 § 51 Sächsisches Straßengesetz
7 §§ 5 7und 63 Sächsisches Wassergesetz
8 § 2 Sächsisches Bestattungsgesetz
9 § 2 Sächsisches Kulturraumgesetz
10 § 3 Sächsisches Denkmalschutzgesetz
11 §§ 57 und 58 Sächsische Bauordnung
12 § 64 Sächsisches Polizeigesetz
13 § 1 Sächsisches Personenstandsausführungsgesetz
14 § 2 Sächsisches Meldegesetz